פסק דין
1.תנאי ליבוא מזון למדינת ישראל הוא בקשת אישור מוקדם ליבוא מזון. אישור יבוא המזון מוענק ליבואן על ידי משרד הבריאות באמצעות שירות המזון הארצי (כאשר קיים אישור נפרד למוצרי מזון רגישים ואישור נפרד למוצרי מזון שאינם רגישים). תוקפו של אישור כזה הוא בדרך כלל לתקופה של שנה. דרישות משרד הבריאות בהקשר זה מעוגנות ב"נוהל יבוא מזון רגיל – רישום ושחרור מוקדם ושחרור מהנמל" מספר 05-007 מיום 23.2.2004 (להלן: "הנוהל").
2.המבקשת היא יבואנית של מוצרי מזון (ממתקי שוקולד). בידי המבקשת היה טופס אישור יבוא מזון מיום 12.10.08, אשר התייחס ל"ממתקי שוקולד מריר ממולאים אגוזים בטעם פירות". המבקשת ייבאה משלוח לשל ממתקים לישראל מבלארוס בחודש אוקטובר 2008. לאחר שהמשלוח הגיע לנמל אשדוד, בקשה המבקשת לשחררו מפיקוח המכס. פקידי המכס סירבו להתיר את שחרור המשלוח. הם דרשו כי יוצג להם על ידי המבקשת טופס רישום יבוא מזון חדש, שיכלול את כל תת הסוגים של ממתקי השוקולד שנכללו במשלוח. לטענתם, טופס רישום יבוא מזון שהוצג להם, לא כלל את כל תת הסוגים שבמשלוח.
המבקשת פנתה לשירות המזון הארצי במשרד הבריאות, וקבלה את הטופס הנדרש. יחד עם זאת, לאור העובדה כי לטענת פקידי המכס באשדוד לא היה בידי המבקשת טופס רישום יבוא מזון שכלל את כל תת הסוגים של ממתקי השוקולד הממולא באגוזים אשר היו במשלוח, החליטו פקידי המכס לחייב את המבקשת בתשלום כופר בסכום של 3,830 ₪.
3.המבקשת טוענת כי הדרישה להחזיק באישור/רישום יבוא מזון אינה חוקית, וכי לכן גביית הכופר אינה כדין. המבקשת תבעה מהמשיבה השבה של הסכום ששילמה ככופר, וכן ביקשה לאשר את תביעתה נגד המשיבה כתביעה ייצוגית.
4.המשיבה טענה כי היא מנהלת פיקוח על ייבוא מזון לישראל, לצורך הגנה על בריאות הציבור. הפיקוח מתנהל בעיקר בהתאם לשלושה נהלים של שירות המזון הארצי, שפורטו בתשובת המשיבה לבקשה –
נוהל הפקת אישור מוקדם ליבוא מזון מס' 001-05 – על פי נוהל זה, אין לייבא מזון לפני קבלת אישור מוקדם משירות המזון הארצי, שיינתן עבור מוצר מסוים, של יצרן מסוים, מארץ מוצא מסוימת. לצורך קבלת האישור היבואן נדרש להמציא מסמכים שונים ביחס ליעוד המוצר וסוגו.
נוהל יבוא מזון רגיל – רישום מוקדם ושחרור מהנמל – מס' 007-05 (הוא הנוהל נושא הבקשה) – החל משנת 2004, כאשר נוהל זה נכנס לתוקף, חלה חובת קבלת תעודת רישום מוקדם ליבוא מזון רגיל, במקום תעודת אישור מוקדם ליבוא מזון בהתאם לנהלים הישנים. הליך רישום מזון רגיל שונה מאותה עת מההליך של רישום מזון רגיש, וכך אף הליך השחרור שלו בתחנת ההסגר. הליך השחרור מותנה מכוח הנוהל בהגשת מסמכים, שהם שונים מהמסמכים הנדרשים בהליך שחרורו של מזון רגיש.
נוהל שחרור מזון בתחנות ההסגר/המעבר מס' 002-05- נוהל זה מפרט את כל שלבי השחרור של המזון במעברי הגבול ובתחנות ההסגר בנמלים. הוא קובע בין היתר כי ניתן לשחרר מזון מתחנת ההסגר או תחנת המעבר רק עם אישור מוקדם ליבוא, כי אין להתחיל בתהליך השחרור לפני הגעת המשלוח לנמל, וכי לא ישוחרר מזון מהנמל ללא אישור תחנת ההסגר או תחנת המעבר. המפקח במעבר הגבול אמור לוודא הימצאות המסמכים הנדרשים בנוהל, לרבות אישור מוקדם לייבוא בר תוקף וגובה תשלום האגרה. המפקח אף רשאי לבדוק את המשלוח בדיקה פיזית, ולהורות על לקיחת דגימות למעבדה. עם סיום התהליך המפקח רשאי להנפיק תעודה לשחרור המזון משטח הנמל – והוא אף רשאי להעביר את הטיפול במשלוח ללשכת הבריאות המחוזית על פי שיקול דעתו. הוא רשאי לעכב את המשלוח עד לגמר הבדיקות.
טענות הצדדים
5.המבקשת טענה כאמור, כי למשיבה אין סמכות חוקית לחייב באישור/רישום מוצרי יבוא מזון, כתנאי ליבוא מוצרי מזון לישראל. לטענתה, מטעם זה גביית הכופר בגין אי הצגתו של האישור, היא תשלום חובה שנגבה ללא סמכות בחוק, משום שליבואן אין אלטרנטיבה למעט תשלום הכופר.
6.המבקשת טענה עוד כי הדרישה להצגת אישור/ רישום יבוא מזון, אינה עומדת בכלל ה"הסמכה המפורשת". לטענת המבקשת, הסדרים ראשוניים הקובעים את המדיניות הכללית, צריכים להיקבע בחוק של הכנסת, ותקנות והוראות נוהל צריכות לקבוע רק הסדרים משניים.
לגישת המבקשת, הפגיעה איננה בחוק או על פי הסמכה מפורשת בחוק.
המבקשת התייחסה בהקשר זה לפקודת היבוא והיצוא, שס' 2 בה מסמיך את שר הבריאות להתקין הוראות שייראו לו מועילות לענין הסדרת יבוא טובין. המבקשת טענה כי מדובר בסמכות מרחיקת לכת, שאינה כוללת הנחיה בדבר המטרות ושיקול הדעת לצורך הפעלת הסמכות. על כך נמתחה כבר ביקורת של בית המשפט העליון. לכן לטענת המבקשת, מאחר שלא קיים בפקודה הנ"ל הסדר ראשוני, היא אינה יכולה לשמש בסיס חוקי להתניית יבוא מזון באישור מקדמי של משרד הבריאות.
המבקשת התייחסה גם לצו יבוא חופשי. היא טענה כי גם בצו זה לא קבע שר התמ"ת קווים מנחים למתן האישור, ועל כל פנים כאמור אין מדובר בחוק, שרק בו צריך להיות מותווה ההסדר הראשוני.
7.המבקשת הפנתה גם לפקודת בריאות הציבור (מזון). לטענתה, ס' 3 לפקודה מתיר אמנם למנכ"ל משרד הבריאות באישור השר להתקין תקנות ביחס לנקיטת האמצעים למניעת סכנה לבריאות הציבור מיבוא. אולם, לטענת המבקשת, לא הותקנו מעולם תקנות מכוח הסעיף, ביחס להתניית יבוא מזון באישורים /רישומים נושא הבקשה דנן.
קביעת הדרישה בנוהל, מהווה על פי הטענה עקיפה של דרישות החוק ביחס להתקנת תקנות. עוד נטען כי הסמכת המנכ"ל בפקודת בריאות הציבור היא הסמכה כללית, החורגת מכלל הסדר ראשוני, שכן לא נקבעו בה קריטריונים להפעלת הסמכות.
8.המבקשת טוענת עוד, כי התניית יבוא המזון בהמצאת אישור של משרד הבריאות פוגעת בחופש העיסוק שלה, ויש לבחון האם הפגיעה עומדת בפסקת ההגבלה בחוק היסוד – שכן רק פגיעה כזו, בחוק או על פיו, היא לגיטימית.
המבקשת הוסיפה וטענה כי אין בסיס חוקי לגביית הכופר. החקיקה עליה נסמך המשיב, עומדת כולה תחת שבט ביקורתו של חוק היסוד. לכן, ומאחר שכפי שהובהר לעיל, המשיבה לא היתה רשאית להטיל חיוב כספי או כופר בגין אי ציות לחובה להציג אישור/רישום, הרי שהמשיבה עשתה עושר ולא במשפט, וסיכויי המבקשת לזכות בבקשה ובתביעה הם גבוהים.
9.המבקשת הוסיפה וטענה בסיכומים מטעמה כי התקנת הנוהל דנו נעדרת סמכות גם משום שמדובר בתקנה בת פועל תחיקתי. משום כך השר לא היה מוסמך להאציל את סמכותו לאשר את התקנת הוראות הנוהל. בנוסף, הוראות הנוהל בטלות משום שהן לא פורסמו ברשומות.